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Adoption du PJL Protection des enfants

Dans l'hémicycle | 28 janvier 2021

Mardi 25 janvier, l’Assemblée nationale a adopté définitivement le projet de loi relatif à la protection des enfants, dans sa version issue des conclusions de la commission mixte paritaire. Ce texte, qui constitue le volet législatif de la Stratégie de prévention et de protection de l’enfance 2020-2022 présentée en 2019 par le secrétaire d’État en charge de l’Enfance et des Familles, replace l’enfant au cœur des politiques de protection de l’enfance.

Fruit de plusieurs mois de concertation avec les représentants des familles et des enfants, des travailleurs sociaux et des départements, cette stratégie a pour objectif d’améliorer le quotidien des enfants, de lutter contre les violences commises contre les enfants, y compris en institution, de lever les réglementations inadaptées qui limitent les capacités d’action des professionnels et de répondre au déficit de coordination entre les différents intervenants.

État des lieux de la protection de l’enfance

La protection de l’enfance concerne les politiques ou les mesures directement tournées vers les mineurs, tendant à prévenir ou suppléer une difficulté des parents à assurer l’éducation et le développement de l’enfant et garantir sa santé et sa sécurité. Si la protection de l’enfance est bien une compétence confiée aux conseils départementaux depuis la loi de décentralisation de 1983, c’est bien l’État qui en fixe le cadre législatif et règlementaire, articulé aujourd’hui autour de la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance et de la loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant.

Le nombre d’enfants ayant bénéficié d’une mesure de protection ne cesse de progresser. Il a atteint 328 000 fin 2018, ce qui représente une hausse de 12,1 % entre 2009 et 2018. L’augmentation du nombre de mineurs non accompagnés (MNA) explique un tiers de l’augmentation du nombre d’enfants concernés.

Les politiques publiques de protection de l’enfance produisent aujourd’hui des résultats insuffisants dans la lutte contre les violences commises contre les enfants, y compris en institution (foyers ASE) et ne répondent plus aux attentes des professionnels en raison d’un cadre règlementaire inadapté. Les rapports récents de l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de la Cour des comptes sur la protection de l’enfance appellent à intensifier la prévention et à réformer le pilotage de cette politique publique, pour renforcer sa cohérence, sa coordination et son efficacité.

Le projet de loi

Examiné en première lecture l’été dernier à l’Assemblée nationale et en décembre au Sénat, le projet de loi a été remanié et amendé par les députés puis par les sénateurs, qui se sont accordés sur une rédaction commune le 11 janvier dernier. Le texte, composé de huit titres dans sa version définitive entend répondre aux problématiques soulevées par l’IGAS et la Cour des comptes, en prolongeant la Stratégie de prévention et de protection de l’enfance 2020-2022 :

  • Titre I – Améliorer le quotidien des enfants protégés
  • Titre II – Mieux protéger les enfants contre les violences
  • Titre III – Améliorer les garanties procédurales en matière d’assistance éducative
  • Titre IV – Améliorer l’exercice du métier d’assistant familial
  • Titre V – Renforcer la politique de Protection maternelle et infantile
  • Titre VI – Mieux piloter la politique de protection de l’enfance
  • Titre VII – Mieux protéger les mineurs non accompagnés
  • Titre VIII – Dispositions relatives à l’outre-mer

Titre I – Améliorer le quotidien des enfants protégés

Garantir à chaque enfant les mêmes chances et les mêmes droits implique de s’intéresser au quotidien des enfants protégés, afin de lever les difficultés rencontrées tant par les enfants que par les personnes qui en ont la garde ou par les personnes qui décident du placement ou qui le mettent en œuvre.

Les principales dispositions du texte

👉 Évaluation systématique de la possibilité d’une prise en charge de l’enfant auprès d’un membre de la famille ou d’un tiers de confiance avant le placement dans un établissement de l’ASE ;

👉 Précision et assouplissement des conditions dans lesquelles le juge peut déléguer une partie des attributs de l’autorité parentale au gardien de l’enfant ;

👉 Interdiction totale de l’hébergement des mineurs à l’hôtel et limitons à 2 mois pour les accueils en urgence dans les structures « jeunesse et sport » dans les 2 ans suivant la publication de la loi. Pendant la période transitoire, il est prévu une limitation à deux mois de la durée de prise en charge et imposition d’un niveau minimal d’encadrement de de formation dans les différentes structures d’hébergement.

Les principaux amendements

👉 Versement de l’allocation de rentrée scolaire (autrefois consignée à la caisse des dépôts) à la personne qui assume la charge de l’enfant confié à l’ASE dès lors qu’il réside à son domicile (ajout Assemblée) ;

👉 Principe de non-séparation des fratries en cas de placement des enfants (ajout Assemblée) ;

👉 Officialisation et encadrement du parrainage (ajout Assemblée) ;

👉 Garantie d’une solution d’accompagnement des jeunes majeurs sortis de l’ASE jusqu’à 21 ans (ajout Assemblée) ;

👉 Priorisation de l’accès au logement social pour les mineurs émancipés et jeunes majeurs sortis de l’ASE (ajout Assemblée).

Titre II – Mieux protéger les enfants contre les violences

Les phénomènes de maltraitances sont identifiés comme un risque majeur par les pouvoirs publics et par l’ensemble de la société. Ce projet de loi consacre donc comme priorité absolue la sécurité des enfants, partout où ils sont accueillis au moyen de contrôles stricts.

Les principales dispositions du texte

👉 Extension du contrôle des antécédents judiciaires des professionnels et bénévoles intervenant auprès des enfants ;

👉 Formalisation d’une politique de lutte contre la maltraitance par l’ensemble des établissements de l’ASE ;

👉Généralisation de l’emploi du référentiel de la HAS afin d’unifier sur le territoire le traitement des situations de danger pour les enfants.

Les principaux amendements

👉 Inscription dans les missions de l’ASE de l’accompagnement des enfants victimes de la prostitution (ajout Sénat) ;

👉 Renforcement du contrôle des antécédents judiciaires des majeurs et des mineurs de plus de 13 ans vivant au domicile de l’assistant familial ou maternel, à l’exception de ceux accueillis en application d’une mesure d’ASE (ajout Sénat) ;

👉 Renforcement de la lutte contre la maltraitance des enfants placés avec la création d’une nouvelle autorité, extérieure à l’établissement ou service ASE (ajout Assemblée) ;

👉 Consécration, dans le code de l’action sociale et des familles, d’une définition de la maltraitance (ajout Sénat).

Titre III – Améliorer les garanties procédurales en matière d’assistance éducative

Le juge des enfants constitue un ordre de juridiction répondant à des règles de compétence et d’organisation distinctes de celles du tribunal judiciaire. Pour des décisions portant sur des situations familiales particulièrement complexes, aux conséquences attentatoires aux droits de l’enfant et de ses parents, il apparaît nécessaire d’améliorer les garanties procédurales, en permettant le renvoi de l’affaire à une formation collégiale.

Les principales dispositions du texte

👉 Possibilité de collégialité des décisions du juge des enfants en cas de situation particulièrement complexe ;

👉 Renforcement de l’information du juge en cas de changement du lieu de placement de l’enfant.

Les principaux amendements

👉 Possibilité donnée au juge des enfants, lorsque l’intérêt de l’enfant l’exige, de demander d’office ou à la requête du président du conseil départemental la désignation d’un avocat pour l’enfant capable de discernement, ou d’un administrateur ad hoc pour l’enfant non capable de discernement (ajout Assemblée).

Titre IV – Améliorer l’exercice du métier d’assistant familial

L’accueil familial constitue le premier mode de suppléance parentale et permet ainsi de répondre au besoin de sécurité et de stabilité de nombreux enfants, avec 50 400 agréments en cours de validité et 76 000 mineurs et jeunes majeurs accueillis chez des assistantes familiales et des assistants familiaux au 31 décembre 2017 (chiffres DREES).

 Bénéficiant d’un statut particulier et régie par des dispositions hybrides, la profession est aujourd’hui confrontée à des défis en termes d’attractivité et de reconnaissance, dans un contexte de vieillissement des assistants familiaux. En cinq ans, le nombre total d’agréments d’assistant familial (y compris mixtes) a diminué de 3 %, les nouvelles candidatures ne permettant pas de compenser les départs en retraite à venir des assistants familiaux.

Les principales dispositions du texte

👉 Amélioration des conditions de travail de l’accueillant familial ;

👉 Revalorisation de la rémunération des assistants familiaux, dès le premier enfant accueilli, en leur garantissant une rémunération mensuelle, au prorata de la durée de prise en charge, au moins égale au SMIC

👉 Maintien de la rémunération en cas de suspension afin de sécuriser la situation des professionnels investis

Les principaux amendements

👉 Suppression des dispositions relatives au renouvellement de la suspension de l’agrément de 4 mois des assistants familiaux.

Titre V – Renforcer la politique de Protection maternelle et infantile

Mission partagée de l’État, de l’assurance maladie et des collectivités territoriales, la protection maternelle et infantile (PMI) met en œuvre des actions précoces au service des enfants et des jeunes parents, notamment les plus défavorisés (santé périnatale et de l’enfant, de la santé sexuelle et reproductive, etc.). Face aux difficultés croissantes des services départementaux dans l’exercice de leurs missions, le rapport de la députée Michèle Peyron sur la protection maternelle et infantile, remis en 2019, fait le constat d’une situation très dégradée financièrement et de grandes disparités territoriales dans l’accès à la prévention. Dans le cadre de la contractualisation avec les collectivités, 100 millions d’euros ont d’ores et déjà été mobilisés par l’État pour répondre à cette situation.

Les principales dispositions du texte

👉 Réforme de la gouvernance et du cadre d’action de la protection maternelle et infantile (PMI) par l’inscription de la stratégie de protection et de promotion de la santé maternelle et infantile au sein de la politique globale de santé ;

👉 Instauration d’une une meilleure rémunération par la Sécurité sociale des actions réalisées hors les murs par les personnels de la PMI.

Les principaux amendements

👉 Renforcement de l’encadrement des activités de PMI par des normes minimales d’effectifs (ajout Sénat) ;

👉 Expérimentation d’une maison de l’enfant et de la famille dans les départements volontaires, pour à améliorer la prise en charge des enfants et assurer une meilleure coordination des professionnels de santé (ajout Assemblée).

Titre VI – Mieux piloter la politique de protection de l’enfance

Pilotée par l’État, qui en produit le cadre législatif et règlementaire, la politique de protection de l’enfance est mise en œuvre par les départements et le secteur associatif. L’imbrication des missions des différentes instances de pilotage national, l’enchevêtrement des compétences et la dispersion des moyens font obstacle à la bonne mise en œuvre des missions confiées. La réforme de la gouvernance au niveau national, tel que proposée dans ce projet de loi, a pour objectif de créer un nouveau GIP commun entre État, départements et associations qui regroupe les compétences de l’AFA, du GIPED (119 et ONPE) et des secrétariats généraux du CNAOP et du CNPE et du Conseil supérieur de l’adoption.

Les principales dispositions du texte

👉 Réforme de la gouvernance et du cadre d’action de la protection de l’enfance en substituant aux organismes existants un organisme national unique compétent pour appuyer l’action de l’État et les conseils départementaux.

Les principaux amendements

👉 Renforcement de la gouvernance territoriale de la protection de l’enfance à travers l’établissement, à titre expérimental, d’un comité départemental pour la protection de l’enfance (ajout Sénat).

Titre VII – Mieux protéger les mineurs non accompagnés

Au cours de l’année 2019, 16 760 mineurs ont bénéficié du dispositif national de protection de l’enfance au titre des mineurs non accompagnés. Face à l’augmentation de ces prises en charge par les services départementaux, mieux distinguer les MNA des jeunes majeurs est indispensable, pour alléger la charge des juridictions et des conseils départementaux qui assurent leur prise en charge. À cette fin, les modalités d’évaluation de la minorité ont été précisées par un arrêté du 20 novembre 2019. Pour faciliter l’évaluation de la minorité et contribuer à l’homogénéité des pratiques entre les départements, le Gouvernement a développé le fichier d’appui à l’évaluation de la minorité (AEM), jugé conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel.

Les principales dispositions du texte

👉 Diversification des critères de répartition entre départements des MNA afin de lutter contre l’engorgement de certaines structures ;

👉 Recours obligatoire au fichier d’appui à l’évaluation de la minorité (AEM) par les départements afin d’éviter les pratiques dévoiement du dispositif de protection de l’enfance.

Les principaux amendements

👉 Interdiction de la réévaluation de la minorité (ajout Assemblée).