Chaque année en France, entre 20.000 et 30.000 hectares d’espaces naturels, agricoles et forestiers sont artificialisés sous la pression de l’activité humaine, un phénomène qui se poursuit à un rythme 4 fois plus important que celui de l’augmentation de la population.[1]
L’artificialisation consiste à transformer un sol naturel, agricole ou forestier, par des opérations d’aménagement pouvant entraîner une imperméabilisation partielle ou totale, afin de les affecter notamment à des fonctions urbaines ou de transport (habitat, activités, commerces, infrastructures, équipements publics, etc.).[2]
En altérant l’habitat naturel des espèces animales ou végétales, en empêchant l’absorption du CO2 par la terre et en imperméabilisant les sols, l’artificialisation a des conséquences directes sur l’environnement et sur la qualité de vie des citoyens :
- Perte de biodiversité ;
- Contribution au réchauffement climatique ;
- Amplification des risques d’inondations.
Afin de mieux prendre en compte les conséquences environnementales de la construction et de l’aménagement des sols, sans pour autant négliger les besoins des territoires en matière de logements, d’infrastructures et d’activités, la loi Climat et résilience du 22 août 2021 a fixé un objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) à l’horizon de 2050. Pour que nos territoires s’engagent dès à présent dans cette trajectoire, la loi a également défini un premier objectif intermédiaire de réduction par deux de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers d’ici 2030 par rapport à l’artificialisation mesurée entre 2011 et 2020.
250.000 hectares ayant été artificialisés durant la période 2011-2021, l’objectif est de consommer 125.000 hectares maximum d’ici 2031. Dans le cadre du ZAN, les régions se sont vu confier la tâche de « territorialiser » cet objectif de -50 %, c’est-à-dire de répartir et d’adapter l’effort de réduction entre les différentes zones de leur périmètre géographique, les documents d’urbanisme infra-régionaux devant ensuite se caler sur les objectifs fixés par les schémas régionaux.
De nombreux élus locaux ont exprimé leurs interrogations sur les modalités de mise en œuvre territoriale du ZAN, craignant une répartition géographique injuste des droits à artificialiser et le frein au développement communal que ferait peser la réduction de l’espace disponible. En réponse à ces incertitudes, le Sénat a initié une mission d’information chargée de formuler des pistes d’adaptation du cadre juridique de la mise en œuvre du ZAN dans le respect des échéances de 2030 et 2050, d’où découle la proposition de loi visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de « zéro artificialisation nette ». Cette loi s’articule en quatre grandes priorités :
- Assouplissement du calendrier de mise en œuvre des objectifs ZAN ;
- Modalité de comptabilité des projets d’intérêt régional, national et européen ;
- Application différenciée du principe en fonction des spécificités territoriales ;
- Mise en place d’outils facilitant la transition vers le ZAN.
Concrètement, si le pilotage de l’objectif de réduction de l’artificialisation est confié aux régions dans leur périmètre géographique, des enveloppes spécifiques sont néanmoins mises en place pour les projets d’ampleur ou d’intérêt national. Des dispositions sont également prévues pour garantir à chaque commune la surface minimale nécessaire à son développement.
À l’issue de l’examen du texte par la Chambre Haute, Sénateurs et Gouvernement se sont accordés pour éviter un enlisement des débats sur les aspects les plus techniques du texte, qui plus est de nature règlementaire. Lors de l’examen à l’Assemblée nationale un certain nombre d’articles ont donc été supprimés à l’initiative du Gouvernement, celui-ci s’engageant à renvoyer leur contenu à des décrets selon un calendrier prédéfini. Entre autres apports, les députés ont introduit un bilan d’étape de l’application de la loi ZAN. La commission mixte paritaire qui s’est réuni le 6 juillet a permis d’aplanir les différences entre députés et sénateurs et d’aboutir à une rédaction commune de la proposition de loi ZAN, qui a été promulguée le 20 juillet.
L’assouplissement des délais de modification des documents d’urbanisme
Mesure phare de la proposition de loi, le délai de modification des schéma régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) est rallongé de 9 mois, soit mai 2025 et celui des schémas de cohérence territoriale (SCoT) de 6 mois. En parallèle, la procédure est accélérée en réduisant le délai laissé au préfet pour approuver le SRADDET et en autorisant la tenue simultanée de la consultation du public et celle des personnes publiques associées.
La mise en place d’une gouvernance décentralisée et territorialisée du ZAN
Les conférences régionales de gouvernance de la politique de réduction de l’artificialisation des sols instaurées par la loi devront permettre une meilleure représentation des élus communaux et des intercommunalités dans le pilotage régional de l’objectif ZAN. Cette nouvelle instance se verra confier le suivi régulier de l’application des objectifs de réduction de l’artificialisation au sein du périmètre régional et l’identification des grands projets pouvant être mutualisés au sein des l’enveloppe régionale et nationale.
Une comptabilisation à part des projets d’ampleur nationale ou européenne et d’intérêt général majeur
La loi prévoit de comptabiliser dans une enveloppe à part les grands projets de demain au titre du ZAN, afin que leur impact en termes d’artificialisation ne puisse pas être imputé à la région qui les accueille et qu’ils ne se réalisent pas au détriment des autres besoins des collectivités de la région. Cette enveloppe mutualisée est fixée à 12.500 ha, dont 10.000 pour les régions disposant d’un SRADDET et 2.500 pour les Outre-mer, l’Île-de-France et la Corse.
Le périmètre de cette enveloppe est restreint aux « projets d’envergure nationale » : lignes à grande vitesse, prisons, ports, opérations de stockage et de transport d’électricité, projets d’intérêt général pour la souveraineté et la transition écologique, projets déclarés d’utilité publique. Le recensement de ces projets est effectué par le ministre chargé de l’urbanisme, après avis ou sur proposition du président de région, une commission de conciliation étant convoquée en cas de désaccord.
La garantie d’une surface minimale de développement communal
La définition d’une surface minimale de développement communal était attendue par de nombreux maires ; celle-ci sera d’un hectare par commune pour la période 2021-2031.
Une adaptation des objectifs du ZAN à la contrainte de l’érosion côtière
De nombreux espace littoraux étant frappés par le recul du trait de côte, il convenait de bien prendre en compte ces parcelles devenues inutilisables. Leur surface sera comptabilisée comme de la renaturation, de sorte que la relocalisation des activités touchées ne soit pas comptabilisée au regard de l’artificialisation.
De nouveaux pouvoirs pour le maire : sursis à statuer et droit de préemption
Face au phénomène de « ruée vers le foncier » en anticipation de la mise en œuvre de l’objectif ZAN, il convenait de donner aux maires et aux élus intercommunaux des outils juridiques pour refuser les projets de nature à compromettre cet objectif.
D’une part, la loi donne au maire le pouvoir de sursoir à statuer sur une demande d’autorisation d’urbanisme qui compromettrait l’objectif ZAN devant être fixé dans le document d’urbanisme en cours de révision ou d’élaboration. Cette décision devra être motivée en raison de l’ampleur de la consommation d’espaces prévue ou par la faiblesse des capacités restantes de consommation et elle ne pourra pas être prise lorsque la demande d’autorisation d’urbanisme prévoit une compensation par renaturation, ou si le document d’urbanisme est approuvé.
Par ailleurs, la loi instaure au bénéfice du maire un droit de préemption pour renaturation ou recyclage du foncier.
Prise en compte des efforts de renaturation dans l’atteinte des objectifs du ZAN
Les efforts de renaturation conduits par les collectivités locales dès l’adoption de la loi « Climat et Résilience » seront pris en compte pour l’évaluation de l’atteinte de leurs objectifs du ZAN. De plus, les efforts de renaturation seront désormais déduits de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers.
Les dispositions supprimées dont le contenu est renvoyé à des décrets :
- Rapport de prise en compte entre les règles du SRADDET concernant la lutte contre l’artificialisation des sols et les documents d’urbanisme locaux ;
- Comptabilisation des projets d’ampleur régionale ;
- Adaptation de l’effort d’artificialisation aux trajectoires antérieures ;
- Part réservée au développement territorial ;
- Modalités d’appréciation du caractère artificialisé ou non des surfaces ;
- Mise à disposition des données de l’État ;
- Comptabilisation sur la période 2011-2021 de l’artificialisation des projets autorisés avant 2021.
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[1] Pour plus d’informations : https://www.ofb.gouv.fr/lartificialisation-des-sols
[2] Pour plus d’informations : https://www.ecologie.gouv.fr/artificialisation-des-sols
